Анатомия законодательства о государственных закупках

Постепенно в грязных подвалах мозга начинается структурироваться информация по госзакупкам и знаменитому 94 ФЗ. Довелось поработать со стороны заказчика и со стороны исполнителя, а также изучить опыт организации взаимодействия государства и бизнеса в США.

В разделе о краткой истории вопроса текущей статьи будет рассказано про то, когда был принят закон о госзакупках и с чем было связано его принятие.
В разделе о процессе типичной госзакупки будет описан процесс покупки партии из 100 ноутбуков, описана процедура закупа и описаны некоторые проблемы, которые могут возникнуть.
В разделе про закупку в рамках сложного проекта будет описан процесс закупки дорогостоящего медицинского оборудования – магнитно-резонансного томографа, подготовка проекта и помещений под оборудование, а также проблемы, которые часто возникают в подобных сложных проектах, но которые не учитывает законодательство о госзакупках.
Будут даны небольшие соображения по улучшению законодательства в области госзакупок, которые проистекают из текущих проблем и зарубежного опыта.
Будут описаны некоторые законные способы обхода действующего законодательства о госзакупах и даны некоторые полезные ссылки в заключении этой статьи.

Нервных попрошу не смотреть.

Intro (краткая история вопроса)

С 1 января 2006 года вступил в силу Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Если не вдаваться в подробности, то до 2006 года была схема примерно следующая: были годовые бюджеты госучреждений (муниципалитетов разной величины и госпредприятий), были нужды в закупках товаров и услуг. Заключались контракты с любыми без ограничений юрлицами на поставки продуктов (товаров) и оказание услуг.
Потихоньку такая схема стала превращаться в кормушки для особо приближённых. Те, кто был связан с руководством муниципалитетов или госпредприятий попросту создавали карманные юрлица и заключали с ними договора, при этом такие юрлица были чистыми посредниками, а величина наценки зависела от Random(настроение, время года, фазы луны и солнца). Были проведены оценки, которые показали, что без ограничения цены сверху можно разориться на канцелярских товарах.

Далее появился 94 ФЗ. Авторов закона я не знаю (да и как-то не принято у нас авторов законов указывать), но закон реально помог сохранить внушительные суммы за счет торгов на понижение и допуска к участию в торгах практически всех желающих.

Если тезисно, то закон обязывает все муниципалитеты и госпредприятия производить следующие действия при проведении закупок:
1. Писать требования (технические задания) к продуктам и услугам;
2. Делать запрос коммерческих предложений с ценами у минимум 3 различных поставщиков продуктов и/или услуг для определения верхней ценовой границы;
3. Размещать всю необходимую документацию (техническое задание, шаблон госконтракта, требования к поставщикам) в открытом доступе на всем известном сайте;
4. Играть аукционы на понижение стоимости госконтракта и допускать к участию всех желающих.
5. Заключать госконтракт с тем поставщиком, который согласен обеспечить требования при минимальной цене.

Есть там ещё много нюансов, регулирующих предоставление гарантий, предоплату, подписание актов приемки-передачи (выполненных работ), окончательную оплату и процедуры обжалования.
Было разделение по цене контракта: если до 100000 рублей, то можно не писать ТЗ, а заключать договоры напрямую, но на это накладывалось ограничение по количеству подобных договоров по статьям расходов казначейства в квартал.

Процесс типичной госзакупки

Интересней описать процесс типичной закупки, стоимостью больше полумиллиона рублей. Если, например, для муниципалитета необходимо закупить ноутбуки для 100 учителей (поселок городского типа), то процедура будет примерно следующей:
1. Пишется техническое задание на поставку оборудования (требования к ноутбукам), в котором детально описываются технические характеристики (тип и частота процессора, объем памяти, тип дисков, тип памяти, цвет и материал корпуса, диагональ экрана и колебания температуры процессора при 100% загрузке на высоте 2000 метров над уровнем моря при влажности воздуха 98,9%).
2. Далее запрашиваются 3+ продавца какова будет цена одного ноутбука с такими характеристиками с доставкой на склад муниципалитета. Допустим, что мы получаем разброс цен 20 тыс. рублей, 21 тыс. рублей и 22 тыс. рублей.
3. Размещается на сайте госзакупок вся аукционная документация (требования, шаблон госконтракта и др). При этом начальная максимальная цена госконтракта указывается 2 млн. рублей (20 тыс. рублей умножаем на 100 ноутбуков).
4. Примерно 1.5-2 месяца идут торги (все желающие присылают предложения в виде описания технических характеристик своего товара с ценами, предложения рассматриваются и побеждает тот, кто предложил наименьшую цену за все оборудование вместе с поставкой). Ещё 2 недели даётся на обжалование. В среднем на это тратится 2 месяца. Пускай компания ужалась на 10% по цене и выиграла поставку за 1,8 млн. рублей, а конкуренты ничего не стали обжаловать.
5. С выигравшим поставщиком заключается госконтракт на поставку 100 ноутбуков за 1,8 млн. рублей, перечисляется предоплата и происходит ожидание товара. Товар приходит на склад муниципалитета (4-8 недель для уникальных моделей и 3-5 дней, если товар был на складе в радиусе 100 км от ПГТ), товар проверяется (тот ли товар, все ли технические характеристики совпадают, нет ли повреждений) и если всё хорошо, то подписывается акт приемки-передачи, после чего переводится оставшаяся сумма по госконтракту.

Всё хорошо и замечательно, мы за 3 месяца (в среднем так и получается) за 1,8 млн. рублей купили 100 ноутбуков для учителей в ПГТ, сэкономив государству от 200 до 400 тыс. рублей (мы запрашивали цены ноутбуков 20, 21 и 22 тыс. руб. соответственно). Вроде всё логично и открыто и нет коррупционной составляющей. Если, например, инициировать процедуру в мае, то к концу августа — началу учебного года у учителей в школах будут ноутбуки, можно будет вести электронные журналы и задавать домашние задания в электронных дневниках.

Но дьявол кроется в деталях. Допустим, специалист муниципалитета, который подбирал конфигурацию ноутбуков, выбрал конфигурацию без операционной системы и офисного ПО (по привычке), т.к. такой ноутбук стоил на 5000 рублей дешевле.
Все остальные специалисты муниципалитета сработали оперативно. За год до этого спланировали бюджет, в конце весны в муниципальный бюджет из федерального пришли деньги, в мае написали ТЗ, запросили цены у поставщиков, запустили все документы на сайт госзакупок, выиграла большая честная фирма, у которой необходимое количество именно необходимых ноутбуков было на складе в областном (краевом) центре в 200 км от ПГТ, и поставка ноутбуков была выполнена до конца августа. Первого сентября учителей поздравили с новым годом (учебным) и торжественно вручили новые ноутбуки в коробках, обёрнутых бантиками. Пришли учителя домой, открыли коробки, включили ноутбуки и обнаружили, что операционной системы на ноутбуках нет…

Тут возможны варианты (скачать и поставить Linux, поставить пиратскую ОС и офисные программы, докупить ПО, ничего не делать). Самый частый вариант — «ничего не делать», самый рекомендуемый на первом этапе — «скачать и поставить Linux» (чтобы работать на оборудовании, пока идёт работа над другими вариантами), самый опасный — «поставить пиратскую ОС и офисные программы», самый правильный — докупить ПО!
Ведь мы же вроде-как сэкономили 200-400 тыс. рублей и по идее можно на эти деньги в рамках бюджета этого года докупить без торгов ПО договорами по 100 тыс. рублей… Логично было бы так, но кроме логики есть закон! sic

Закон диктует нам следующие условия:
1. Один договор до 100 тыc. руб. в квартал на одну из статей расходов;
2. Поставка оборудования и передача неисключительных прав на использование программного обеспечения — это разные статьи расходов, соответственно если у нас лежит 400 тыс. руб. на статье «поставка оборудования» и лежит 100 тыс. руб. на статье «услуги по передачи прав на ПО», то мы не можем перекинуть 400 тыс. руб. к 100 тыс. руб. и купить за 500 тыс. руб. ПО. Максимум, что мы можем в этом финансовом году — купить оборудования на 400 тыс. рублей, включив в него требования по продаже 100 комплектов лицензий на ПО + на 100 тыс. руб. купить по договору в последнем квартале лицензии (неисключительные права на использование программного обеспечения). Причём если мы по статье расходов по услугам на передачу прав можем сэкономить 18% стоимости, не заплатив НДС, то при закупке оборудования вместе с ПО, мы будем эти 18% платить за оборудование, т.к. оборудование у нас идёт в комплекте с ПО. Ну и вылезают иногда такие шедевры, как поставка 100 флэш карт на 512 Мбайт с дистрибутивами лицензионного ПО :).
3. Все эти пляски с бубнами необходимо произвести до 25 декабря текущего года, т.к. финансовый год также завершается в конце декабря и деньги, не истраченные муниципалитетом в этом году, уходят обратно в федеральный бюджет и на неизрасходованный остаток в следующем году урезается финансирование, если не предпринимать никаких активных действий.

Такие нюансы возникают на простейших случаях закупки небольших партий товара. Но пример с ноутбуками показателен в плане того, что сложные товары или услуги не всегда лучше покупать за минимальную цену. Пример у нас был идеальным в плане того, что мы вносим предположение о том, что другие специалисты муниципалитета не допускали ошибок и играли на торгах честные фирмы, которые дорожат своей репутацией. Обычно же муниципалитеты до последнего не тратят деньги, т.к. им необходимо обеспечивать оплату коммунальных платежей, топлива, канцтоваров и т.п. Если в конце сентября видно, что остаются деньги на статьях расходов, то начинается лихорадочная трата этих денег, чтобы на следующий год финансирование не урезали. И получается патовая ситуация, когда в середине декабря заключается госконтракт на поставку оборудования, оборудование будет идти 4-8 недель, а акт приёмки-передачи надо подписать не позднее 25 декабря, чтобы перевести деньги этим финансовым годом… Если фирма честная и дорожит своей репутацией, то она отработает до конца честно, и поставит товар в лучшем виде. Если это ООО «Horns&Hufs», создаваемое под одну единственную сделку, то, скорее всего, после подписания акта приемки-передачи и перевода денег на счета этой фирмы о ноутбуках можно забыть… По суду максимум, чего можно добиться — это посадки какого-то алкаша зицпредседателя этой ООО и компенсацию не больше 10 тыс. рублей… При этом учителя будут без ноутбуков сидеть минимум год, а в Интернете все будут язвить по поводу коррупции и откатов.

Выше было краткое описание процесса закупки готового к работе оборудования, которое начинает работу сразу после извлечения из упаковки без дополнительной пуско-наладки и монтажа.

Процесс госзакупки для сложного проекта

Ниже опишу процесс закупки для сложного проекта (заказ проекта (проектирования), подготовка помещения для оборудования, подведение коммуникаций и электроэнергии, поставка оборудования, монтаж оборудования, пуско-наладка оборудования, обучение персонала работе с оборудованием) и попытку впихнуть этот проект в один финансовый год.

Лучший способ представить процесс — это разобрать конкретный пример поэтапно. Тогда проще понять детали и произвести масштабирование на другие проекты, оценив их сложность.
Предыдущий пример был с закупкой ноутбуков для муниципалитета. Для сложного многосоставного проекта выберем закупку дорогостоящего медицинского оборудования — МРТ (магнитно-резонансный томограф или просто томограф). Сериал «House M.D.» должны были все смотреть, а там почти в каждой серии МРТ использовался. Да и в России сейчас действует федеральная программа модернизации здравоохранения. Да и тема здоровья и медицины касается каждого, поэтому так будет ближе к телу.

Возьмём для примера томограф SIEMENS Espree 1.5T WIDE BORE 2005 с ценой около $1 млн. со склада в Москве (опустим пока процедуру таможенной очистки). Хорошее оборудование известной немецкой фирмы, с обширным набором функций диагностики. На картинке с сайта производителя выглядит он так:

Краткая вводная: существует федеральная программа модернизации медицины, под эту программу заложены деньги в федеральном бюджете, оборудование действительно необходимое для точной постановки диагноза и наблюдения хода лечения, все согласны закупить это оборудование, цена приемлемая для бюджета города с хорошим учреждением здравоохранения. Мы понимаем, что необходимо обеспечить для функционирования оборудования и хотим уложиться в один финансовый год, при этом сделать все инженерные системы и установку, согласно действующему законодательству и отраслевым стандартам.

Поскольку оборудование сложное, то для его работы требуется выполнение следующих условий (согласно технических характеристик оборудования):
Потребляемая электроэнергия при полной нагрузке — 30 кВт.
Выделяемое тепло при полной нагрузке — до 30 кВт.
Общая масса установки — 8000 кг.
Уровень шума при полной нагрузке — до 115 дБ.
Требуемая эксплуатационная температура в помещении — от +18°C до +22°C.
Требуемая эксплуатационная влажность в помещении — 40-60%.
Время полного включения/выключения — 7 минут.
Сверхпроводящий магнит установки требует охлаждения жидким гелием.
Катушка и усилитель имеют водяное охлаждение.
Требуется экранировать помещение, в котором находится томограф звукопоглощающими перегородками по требованиям СанПиН.
Требуется установка кондиционеров в помещении для контроля температуры и влажности.
Требуется установка ИБП для поддержания работоспособности оборудования (30 кВт в течении 15 минут) до полного плавного выключения, в случае прекращения подачи электроэнергии к зданию медучреждения.
Требуется подведение новых электрических кабелей, установка ЩГП, заземление оборудования.
Требуется проведение слаботочных кабелей для подключения томографа к рабочему месту оператора.
Требуется инженерный расчет и подготовка перекрытия (полов в помещении), способных выдержать нагрузку от оборудования.
Требуется выполнить ремонт из негорючих материалов, препятствующих образованию пыли.
Требуется создать систему вентиляции в помещении, согласно СанПиН.
Требуется создать систему пожарной сигнализации в помещении и систему газового пожаротушения, т.к. оборудование дорогостоящее.
Требуется создать отдельные помещения под системы охлаждения (водой и жидким гелием).
Требуется создать зал ожидания, загородку для переодевания, помещение оператора, выполнить оснащение помещений мебелью, перегородками и дверьми.
Требуется разработать регламенты планового обслуживания и замены деталей с выделением бюджета на персонал и ЗИП.

Как-то так должно это выглядеть:

Технические требования к оборудованию нам ясны, поэтому начнём поэтапно, согласно требованиям законодательства, выполнять работы по проекту закупки, поставке и пуско-наладке МРТ.
Закон диктует нам, что необходимо разработать проект. Проектирование требует, чтобы опытные специалисты потратили своё время, и создали следующую проектную документацию:
1. На ремонт помещения и усиление перекрытий;
2. На согласование электрических мощностей и прокладку силовых кабелей с ЩГП;
3. На оснащение помещения системами кондиционирования и вентиляции, системой пожарной сигнализации и газового пожаротушения;
4. На систему охлаждения жидким гелием;
5. На систему водяного охлаждения;
6. На расчёт необходимого типа и мощности ИПБ с его установкой;
7. На экранирование помещения с томографом для уменьшения шума и уменьшения влияния побочных электромагнитных излучений;
8. На мебель, двери и перегородки;
9. На слаботочные системы связи (телефон, подключение компьютеров);
10. Монтаж, пуско-наладку и процедуру проверки вместе с приемкой всех систем.

Производитель в документации к томографу рекомендует минимальную площадь помещения под оборудование — 30 кв. м. Реально необходимо, по крайней мере, 60 кв. м для комфортного размещения всех систем, рабочего места оператора МРТ и комнаты ожидания для пациентов.
Обычно за проектирование берут до 10% стоимости всего проекта (включая работы, материалы и оборудование). Будем считать, что мы проектируем только подготовку помещения под размещение оборудования. Необходимо прикинуть стоимость всех работ, систем и материалов без учёта стоимости самого МРТ (очень грубо):
1. Стоимость ремонта под ключ берём из расчёта 5000 рублей за кв. м (включая пол, потолок и стены вместе с материалами) — в сумме 300 000 руб.
2. На электрические системы, грубо, кабель 5х35 (100 метров) плюс ЩГП, согласование, монтаж, розетки, автоматика, освещение — в сумме 300 000 рублей;
3. Пожарная сигнализация и газовое пожаротушение на такую площадь — 1 300 000 рублей;
4. Система кондиционирования и вентиляции (нам необходимо отвести 30 кВт тепла от томографа, плюс ещё тепло в самом помещении) — 2 000 000 рублей;
5. ИБП на требуемую мощность (30+ кВт в течение 15 минут) — 3 000 000 рублей;
6. Слаботочные системы — 100 000 рублей;
7. Системы охлаждения водой и жидким гелием входят в стоимость томографа, но необходим расчет по заполнению их гелием и водой (стоимость заправки жидким гелием) — 300 000 рублей.
8. Экранирование помещения с томографом — 500 000 рублей;
9. Мебель, двери и перегородки — 300 000 рублей;
10. Работы по пуско-наладке и монтажу — 500 000 рублей (не меньше).
Итого, без учета стоимости самого томографа, получаем: 8 600 000 рублей. Грубо 9 млн. рублей — это те деньги, которые необходимо будет затратить на оснащение помещения перед установкой самого томографа. Мы не считаем сюда договор на сервисное обслуживание, на обучение персонала и на закупку ЗИП (гелий, головки, катушки).

Значит, на проведение этапа проектирования мы закладываем 900 000 рублей. Это больше 100 000, поэтому необходимо писать техническое задание и выставлять лот на торги, согласно 94 ФЗ.
Опять будем рассматривать идеальный сценарий: мы тесно сотрудничали с поставщиком томографа, он помог нам написать требования для проектировщиков, совместно со специалистами муниципалитета (какое-нибудь управление здравоохранения). С первых чисел нового года мы разместили на торги лот на проектирование помещений под размещение томографа. Подождали 2 месяца, и у нас выиграла опытная проектная контора, которая уже делала подобные проекты для нашего региона, и она все нюансы учитывает. Проектирование заняло 2 недели, плюс 2 недели заняло согласование проекта. Это уже будет конец марта, начало апреля. Мы тесно сотрудничали с этой фирмой, и она нам помогла написать требования к каждой подсистеме (ремонт, электрика, кондиционирование, пожаротушение, шумоизоляция, охлаждение жидким гелием и водой), чтобы мы смогли сразу, не теряя драгоценное время, в начале апреля запустить следующие этапы проекта: размещение аукциона на подготовку помещения и на закупку томографа с его поставкой и пуско-наладкой. Плюс аукцион на обучение специалистов работе на томографе (считаем, что специалисты у нас уже есть, готовые к тому, чтобы быстро учиться и качественно работать). Опять подождали 2 месяца, и у нас выиграла лот на подготовку помещения крупная компания, которая имеет опыт подготовки помещений под томографы, у неё грамотные специалисты по кондиционированию, пожаротушению, гарантированному электроснабжению и ремонту, плюс хороший дизайнер, который подобрал приятную для работы цветовую гамму для помещения (в качестве бонуса дали флориста, и подарили растения). Все материалы были на складе, и не пришлось ждать доставки, плюс работы заняли всего 2 месяца. Второй лот выиграла компания, которая является официальным представителем Siemens в России, имеет опыт поставки томографов, опыт монтажа и пуско-наладки. Томограф поставлялся в течение 8 недель с завода в Германии специально по нашему заказу, и оборудование пришло к нам как раз к моменту завершения подготовки помещения и оснащения его необходимыми инженерными системами. Ещё около 2 месяцев занял монтаж оборудования и его пуско-наладки. В это время фирма, выигравшая лот по подготовки наших специалистов работе на томографе, вывезла специалистов в Германию, где они прошли стажировку на заводе-изготовителе, познакомились с материальной частью оборудования, поняли принципы работы, далее прошли стажировку в медицинском центре, освоили режимы работы оборудования для диагностики различных тканей, и через 4 месяца вернулись обратно на родину, готовые к работе. Всё прошло гладко и идеально, и уже в конце ноября у нас было готовое помещение, поставленный, смонтированный и запущенный в работу томограф, подготовленные специалисты и ещё месяц времени для того, чтобы выявить возможные погрешности в настройках до окончания финансового года. К концу декабря по всем работам были подписаны акты приемки-передачи, оборудование полностью работоспособно, специалисты обучены и накопили определённый опыт работы с томографом, запланирован бюджет на расходные материалы и сервисное обслуживание на следующий год. Деньги переведены фирмам, выигравшим торги, все довольны. И тут уже можно просыпаться, и снимать розовые очки…

В реальности такого не бывает.

В реальной жизни всё сложнее.
Как правило, планирование ведётся следующим образом: ОК, мы посмотрели, что томограф стоит 33 млн. рублей на складе в Москве, значит мы выделяем на его закупку и пуско-наладку 40 млн. рублей — на всё про всё должно хватить с запасом. На статью по закупке оборудования для больницы должны поступить 40 млн. руб. Даже если мы запланировали в бюджет на этот год купить и поставить томограф, то деньги придут к середине весны, а то и ближе к лету. Далее, пока мы ждём прихода денег, выясняется, что просто так томограф в больницу в освободившуюся палату поставить нельзя, т.к. площадь маленькая, места не хватает, электрические кабеля не рассчитаны на такие нагрузки, перекрытия деревянные и нужно готовить помещения, т.е. делать строительные работы. Мы ищем тех, кто готов нам такие работы сделать. Нам говорят, что вначале проект, ибо в противном случае — анальные кары. Мы ищем тех, кто проектирует, называем стоимость томографа, нам говорят, что за 3 млн. рублей готовы выполнить проект. Мы с радостью начинаем инициировать процедуру торгов на проектирование и тут выясняется, что проектирование — это «работы/услуги» и на этой статье расходов в казначействе таких денег не предусмотрено, т.к. за год до этого никто не планировал, и денег на этой статье расходов нет, но есть 40 млн. на закупку оборудования, там же вроде как 33 млн. стоил томограф — может быть включить в техническое задание пункты о создании проектной документации на подготовку помещения и т.п. Всем такая идея кажется здравой, но тут появляется юрист и говорит, что мы все тупые уроды, и что так делать нельзя, иначе — анальные кары. Что же делать, что же делать? Мы подразумеваем, что нужен проект (согласованный), поэтому мы договариваемся на словах с поставщиком томографа, что мы не 33 млн. рублей на закупку томографа выделяем, а 34 и он на этот дополнительный миллион готовит проект. Потенциально мы согласие получили, начинаем бегать, согласовывать документы. Тут нам поставщик напоминает, что дескать 34 млн. рублей — это «проект + томограф + монтаж и пуско-наладка», но никак не «подготовка помещений, подведение коммуникаций и закупка мебели». Чешем репы, бежим в казначейство и выясняем, что денег на статье «ремонт» нет, т.к. в прошлом году никто не планировал ремонт и не заказывал денег, но есть 40 млн. рублей на томограф, который были запланированы бюджетом на этот год. Если уж нам за 34 млн. рублей готовят проект, то хрен с ними, пускай они за 40 млн. рублей делают нам под ключ в рамках работ по пуско-наладке ещё и ремонт, пожаротушение, кондиционирование и т.п. Всё вроде логично, поставщик особо не против, так что мы пытаемся внести эти требования в ТЗ на госконтракт, опять появляется юрист и говорит, что мы рукожопые имбецилы и нельзя так делать, иначе — анальные кары.
Чешем репы, идём к поставщику, просим написать какие-нибудь хитрые характеристики томографа (отклонение магнитного потока при географических координатах нашего Fly-Shit City не более 0,987 градусов на 1 Тесла), чтобы только он выиграл и больше никто не смог цену сбросить. Плюс смотрим, что мы уже не вывозим по стоимости ИБП, т.к. температурный режим соблюдать надо, а про обязательное наличие ИПБ в требованиях к томографу нет. Да и краску можно использовать шаровую, перегородки и мебель подешевле, звукоизоляцию самопальную (напихаем войлока между перегородками и шуметь меньше будет)… В общем, договорились, написали ТЗ, ждем 2 месяца, подалось несколько компаний, но ведь мы же в ТЗ пишем только про закупку оборудования и его пуско-наладку, а цену указываем 40 млн. рублей, при этом де-юре те, кто сбрасывает до 33 млн. рублей выигрывают, т.к. ничего про наши договорённости с поставщиком не знают, а поставщик наш тоже не может скинуть цену, т.к. иначе некуда будет ставить томограф и могут не подписать акты… Опять получаем патовую ситуацию, когда мы вынуждены либо придумывать причины отказа нескольким другим фирмам, которые те легко обжалуют в ФАС (это называется закон о защите конкуренции, но логичнее было назвать закон защиты хромых, кривых и убогих), либо, повинуясь требованиям закона, заключать с одной из этих фирм договор на поставку томографа с монтажом и пуско-наладкой, но при этом некуда будет ставить томограф и до конца года необходимо будет подписать акты, чтобы перевести деньги, чтобы нам не урезали финансирование. Отсюда возникают эти «страшные новости» про то, что купили кучу оборудования, а оно пылится на складе. А там где, удалось отстоять поставщика, с которым есть договорённость, появляется некто «Обосральный» и начинает пилить в своём говнобложике: «коррупция», «откаты», «жулики», «воры» (типа томограф стоит не 40 млн, а 33 и даже можно найти дешевле на заводе в Германии, что тут откат 30%).

Но хуже, когда такая канитель завязывается под конец года, выигрывает торги ООО «Horns&Hufs», при этом ей подписывают акты, переводят деньги и получают от мёртвого осла уши, после чего бегают по судам и горько плачут…

Это был описан средней сложности проект средней же стоимости. Представьте, какие нюансы необходимо учитывать, и как планировать бюджеты в более дорогих и более сложных проектах. А если проект не может физически уложиться в 1 год (например, строительство каких-либо сложных сооружений, типа моста на остров Русский), то его необходимо делить по этапам, каждый этап сводить с предыдущим, следить за равномерностью финансирования и соблюдению требований отраслевых и государственных стандартов, требований законов. Это гораздо сложнее, чем ныть про то, что «сраная рашка...» Россия нормальная страна, просто работать надо поступательно над улучшением. Планировать, приучать к проектной деятельности людей ещё со школы. Назначать конкретных ответственных за проекты и за закупки. Вести разъяснительную работу на местах.

UPD: На самом деле можно выполнять перевод денег с одного казначейского счёта на другой, но почему-то представители муниципалитетов и госпредприятий боятся этой процедуры, как огня (видимо это как-то отражается на их карме при выбивании денег на следующий финансовый год). Но и делать это необходимо заранее, а не в конце декабря…

Мысли по улучшению законодательства в области госзакупок

Качество - это геометрия контрольных характеристик продукта или услуги.

Хочется вспомнить такое понятие, как качество, которое законом не оговаривается никак. Закон изначально создавался для сокращения бюджетных расходов, и про это уже было написано. При этом необходимо помнить золотое правило: можно выполнить любой проект быстро, качественно, дешево; но только любые 2 параметра сойдутся. Т.е. либо быстро и дёшево, но некачественно. Либо дёшево, качественно, но очень не быстро. Либо быстро, качественно, но не дешево. Правильным является слоган всем известной дизайн-студии.

Итак, мои наивные предложения по изменению законодательства о госзакупках.

94 ФЗ практически идеально применяется в тех случаях, где закупается законченный продукт, качество которого гарантированно заводом-изготовителем на период хранения и транспортировки в таре изготовителя, и при использовании которого не требуется дополнительных работ или услуг, качество которых неочевидно при минимальной стоимости.
Т.е. если мы хотим купить автомобиль за казённый счёт и пишем в техническом задании: двигатель 3 литра, АКПП, салон из пластика такого-то, а цвет кузова белый, пробег — без пробега, а год выпуска текущий, при этом описывая технические характеристики конкретной марки и модели автомобиля, то в торгах на понижение мы получим именно тот автомобиль, но за минимальную стоимость, в противном случае (если обнаружим дефекты, либо несоответствие ТЗ), вернем его назад и заберем себе деньги, либо вообще деньги не заплатим. Качество товара завод изготовитель гарантирует, поэтому мы получаем в конечном счете качественный продукт, с ожидаемыми характеристиками, при минимуме затрат (минимальной наценке от продавца). Как только мы на шаг отходим от качества, которое гарантирует завод-изготовитель, мы попадаем в патовую ситуацию: при минимальной цене качество никто обеспечить не может (например, на поставку запчастей для купленного автомобиля и ремонт этого автомобиля с помощью этих запчастей). Запчасти по техническим характеристикам с завода можно доставить качественные, а вот при минимуме затрат на сами работы по ремонту, можно сделать ещё хуже, чем было, либо придётся долго ждать. Также мы не можем гарантировать качество, когда не остаётся времени, особенно когда подходит к концу финансовый год. Т.е., если мы заказываем автомобиль, у которого реальный срок доставки 4 недели, а госконтракт мы заключаем 20 декабря и до 25 необходимо подписать акты приемки-передачи, то мы имеем неплохие шансы остаться с ушами от селёдки (банально фирма-однодневка снижает сильно цену, выигрывает конкурс, с ней заключается госконтракт, из-за нехватки времени подписываются акты приемки-передачи до получения товара, чтобы перевести деньги этим годом, переводятся деньги, после чего телефоны фирмы перестают работать, а их офис — просроченный абонентский ящик).

Закон-то вроде работает, но как-то не везде хорошо. Это как с законами классической физики: они вроде описывают поведение крупных объектов и даже некоторых мелких, но в масштабах либо микроскопических плохо предсказывают поведение элементарных частиц, либо в планетарном масштабе не совсем точно работают. Также и с законодательством о госзакупках. В случае закупки продуктов, качество которых гарантировано заводом-изготовителем и если использование этих продуктов не связано с дополнительными работами или услугами, которые необходимо выполнить, чтобы ими пользоваться, то тогда закон работает идеально. А если что-то начинает усложняться, то тогда закон начинает давать сбои, т.к. возникают неразрешимые в текущей редакции противоречия.

Опять же, согласно букве закона допускаются практически все фирмы, которые изъявили желание участвовать в торгах. С кем спокойней работать и чьи услуги или продукты будут качественней: фирмы, которая была позавчера создана или фирмы, которая 10-15 лет на рынке с огромным портфолио успешных проектов и хорошими отзывами сотен довольных заказчиков? Но для 94 ФЗ разницы в этих фирмах нет…

Исходя из всего вышесказанного, можно сформулировать те направления, в которых необходимо менять текущее законодательство о госзакупках:
1. Вводить понятие качества продуктов и услуг;
2. Предъявлять требования к фирмам, которые могут участвовать в торгах;
3. Не допускать ситуаций дефицита времени (просто замораживать деньги на счетах казначейства для не завершенных в этом году проектов, чтобы не было соблазна подписать акты до завершения поставки или оказания услуг в полном объеме).
4. Вести реестр не только черного списка фирм, но и черного списка физлиц, с которыми эти фирмы были аффилированы;
5. Разработать отдельные требования и подзаконные акты к дорогостоящим и долгим проектам.

Чуть подробнее о предложениях.

Введение понятия качества продуктов и услуг

Была во времена СССР очень большая система госстандартов. Сами стандарты никуда не делись, но как-то сейчас принято считать (в основном в рядах любителей модных шмоток и белых ленточек), что в СССР все было хуево, поэтому и ГОСТы были хуевые. При этом сгущённое молоко все почему-то упорно берут сделанное по ГОСТ 2903-78, а не по ТУ2005… На фотографии ниже полка со стандартами, виденная лично в NIST (Национальный институт стандартов и технологий США) осенью 2011:

Аналогичная книга по США ничуть не тоньше…
Как-то видимо необходимо для госзакупок указывать соответствие ГОСТам для большинства товаров. Дополнительно разработать новые ГОСТы для выполнения работ и услуг. Т.е. создать ту линейку, которой можно измерять качество и жестоко карать за несоответствие.
Сейчас, конечно указывается соответствие ГОСТам в аукционной документации, но не всегда. Да и для импортной техники разрабатывать ГОСТы как-то странно. Хотя требования соответствия национальным стандартам является само собой разумеющимся явлением в большинстве развитых стран мира и ничего в этом плохого нет.

Требования к фирмам, которые могут участвовать в торгах

В бытность свою контрактором Моторолы меня особо впечатлил набор моделей CMMI (Capability Maturity Model Integration — набор моделей (методологий) совершенствования процессов в организациях разных размеров и видов деятельности). Если сейчас в России действует система аккредитации и проверки, где организация либо проходит проверку, либо нет; то CMMI разделяла организации на 5 уровней зрелости:

1. Начальный — Процессы непредсказуемые, слабо контролируемые. процессы появляются в ответ на определенные события;
2. Управляемый — Процессы определены на уровне проектов. Зачастую процессы появляются в ответ на определенные события;
3. Определённый — Процессы определены на уровне всей организации. Процессы исполняются заблаговременно;
4. Управляемый количественно — Процессы измеряются и контролируются;
5. Оптимизируемый — Фокус на совершенствование процессов.

Организацию можно условно аттестовать по 1 уровню CMMI, если она успешно выполнила хотя бы один проект.

Отсюда часто вводится дополнительный нулевой уровень зрелости (когда нет ни одного успешно выполненного проекта):

Интересна история возникновения данной модели. В свое время минобороны пиндостана столкнулось с тем, что проекты по разработке программного обеспечения все оно физически выполнить не может, поэтому необходимо было привлекать частников-субподрядчиков. Но в оборонных информационных системах крайне чувствительным является качество ПО. И встал вопрос о том, как оценить фирму, которой доверяют госконтракт, сможет ли она уложиться в бюджет, сдать проект вовремя и при этом обеспечить необходимый качественный показатель продукта. Разработкой методики оценки занимался по заказу минобороны пиндостана Институт программной инженерии (при университете Карнеги-Меллона). В общем, тем фирмам, которые аттестованы до 5 уровня можно смело доверять любые бюджеты и проекты, а тем. кто аттестован по 1 уровню, только небольшие, недорогие, некритичные ко времени и качеству проекты.
Помимо существующих с 80ых годов методик оценки для фирм разработчиков ПО, сейчас существуют методики оценки уровня зрелости организаций для услуг и для закупок (CMMI for Development, CMMI for Services и CMMI for Acquisition
соответственно).
Мое предложение заключается в создании на территории РФ схожих методик с оценками зрелости организаций. Оценку необходимо производить для фирм, желающих продавать товары или предоставлять услуги государству, скажем раз в 2-3 года. А в требования к аукционной документации на закупки прямо указывать то, какого уровня зрелости фирмы могут участвовать в том или ином тендере. Например, если надо на 100 000 рублей быстро поставить бумагу для муниципалитета, то фирмы 1 уровня зрелости (хоть один раз выполнившие поставку для кого-либо). Если необходимо работать с медицинским оборудованием, то уровень зрелости должен быть выше 3. Если это военные заказы, то не ниже 4 уровня и т.д.
Оценочная комиссия для проведения оценки организаций по подобным уровням зрелости, по моему мнению, должна состоять как из представителей госструктур, так и из независимых экспертов. Оценка ставится по минимальной из всех оценщиков по каждому из параметров.
Если такую практику сделать общеупотребительной, то будет спокойней заниматься крупными проектами, да и фирмы будут дорожить репутацией.

UPD: Комментарий от единственного в России сертифицированного ведущего оценщика и инструктора по CMMI Александра Кондакова к этому пункту предложений:
«В общем, тем фирмам, которые аттестованы до 5 уровня можно смело доверять любые бюджеты и проекты, а тем кто аттестован по 1 уровню только небольшие, недорогие» — не было такой задачи: создать систему сертификации (да и на первый уровень никто не «аттестовывает»). Задачи разработки моделей были другие. Уровни отображали (и отображают) в некотором роде то, какой «стиль» выполнения работ (сервисов) применяется. Теоретически да, это и характеристика предсказуемости результата. Отсюда, естественно, тяга заказчика «заполучить» в поставщики кого-то с уровнем с цифрой побольше.

«Мое предложение заключается в создании на территории РФ схожих методик с оценками зрелости организаций.» — Теоретически, согласен, что это было бы полезно (и хотелось бы, чтобы что-то похожее было). Однако, наши реалии… Однажды мне сообщили, что одно наше ведомство включило в условия тендера требование наличия третьего уровня и выше. Однако вскоре вдруг это условие пропало. Формальное объяснение: в России нет системных интеграторов (поставщиков комплексных решений, включающих ПО), с каким-либо уровнем вообще.

UPD 2: Наличие лицензий на определённые виды деятельности, наличие допусков СРО и других подтверждающих документов сейчас практикуется в аукционной документации. Но прямой причинно-следственной связи между наличием лицензий с допусками и качеством выполненных работ/услуг пока не наблюдается.

Не допускать ситуаций дефицита времени

Здесь необходимо вносить изменения в бюджетное законодательство. Как-то замораживать средства на приемлемый срок (2-3 месяца) для того, чтобы дать возможность закончить начатые поздно проекты и при этом обезопасить как заказчика, так и исполнителя.
Прецедент создан для федеральных университетов. Они свои деньги, не истраченные в конце года, не переводят на счета казначейства, и не теряют на эти суммы финансирование в следующем году.
UPD: Количество бухгалтеров в России перевалило за огромную цифру – представителей этой профессии уже более 5 000 000 человек. Такую цифру озвучила директор Корпоративного центра РУСАЛ Оксана Назарова в рамках Недели российского бизнеса, организованной РСПП.
Изменения в бюджетное законодательство назрели очень давно. По крайней мере можно давно уже отказаться от счёт-фаткуры…

Вести реестр не только черного списка фирм, но и черного списка физлиц

Тут всё не слишком очевидно. Но тенденция следующая: если новые рога-копыта можно создавать хоть по 100 на дню, то людей, которые за ними стоят, как правило, конечное число. И прекращение деятельности государства со всеми юрлицами, связанными с конкретным физлицом-мошенником может значительно оздоровить экономику.

UPD: В настоящий момент попасть в чёрный список неблагонадёжных поставщиков можно только максимум на 2 года и только в случае если компания выиграла торги, но отказалась заключать госконтракт. И то надо сильно постараться… После подписания госконтракта начинает действовать ГК РФ и госконтракт считается обычным договором между юрлицами. Даже если фирма не выполнила взятые на себя обещания, то её не занесут в чёрный список, а будут судиться с ней в рамках действующего законодательства.

Разработать отдельные требования к дорогостоящим и долгим проектам

А вот тут, как раз, всё очевидно. Разные требования и подходы должны быть для закупок в рамках проектов по запуску космических кораблей и для проектов закупки продуктов питания для детских садов в отдалённых районах Приморского края.
Примером отдельных требований к дорогостоящим проектам можно назвать принятие отдельных федеральных законов в рамках подготовки к саммиту АТЭС 2012 во Владивостоке и подготовки к зимней олимпиаде в Сочи. Там строители не выбирались по итогам конкурса, а назначались указом Президента РФ.

UPD: Сейчас согласно законодательству есть отдельные требования для проектов закупок, которые превышают либо сумму 50 млн. рублей, либо закупки выполняются для нужд обеспечения обороны страны. В таком случае можно в техническое задание писать требования к качеству, либо более специфические требования к фирмам-поставщикам. Но как-то этими вещами мало пользуются в силу рекомендательного характера закона.
Вот такие мои нескромные предложения по улучшению законодательства в области госзакупок.

Легальные методы обхода закона о госзакупках

В заключении хочу написать про некоторые вполне законные методы обхода требований 94 ФЗ «о госзакупках».

По идее сотрудники отделов закупа муниципалитетов или госпредприятий должны самостоятельно писать технические задания на закупки. Но мы в сверхлюдей не верим, особенно на позициях специалистов госслужбы. Ибо люди там работают вполне обычные, со свойственными обычным людям пороками.

Самый распространённый вариант — это когда представители муниципалитета или госпредприятия при возникновении необходимости в закупках обращаются к проверенной фирме и просят эту фирму подготовить ТЗ на те или иные товары или услуги.
При этом любая адекватная фирма забесплатно работать не будет. Если есть желающие работать бесплатно по 40-80 часов в неделю, то можете писать мне, я найду для вас работу в течение 60 секунд. :)
Поэтому фирмы предлагают обычно в ответ вписать в ТЗ какие-нибудь хитрые характеристики продукта или услуги, которые может обеспечить только эта фирма, чтобы иметь хоть какую-то гарантию того, что работа по написанию ТЗ будет оплачена.
Отсюда возникают довольно интересные характеристики:
1. Например, автомобили с какими-то совсем редкими салонами;
2. Компьютерная техника с дополнительными платами, которые нигде на территории РФ не продаются, и, в общем-то, на работу не влияют, но в ТЗ указаны, и необходимо поставлять оборудование именно с этими платами;
3. Какие-то уникальные строительные материалы или технологии, про которые большинство не слышали никогда;
4. Работы, подпадающие под обязательное лицензирование и допуски СРО…

Второй распространённый вариант — это когда достаточно крупная компания по просьбе муниципалитета или госкомпании выполняет работы или поставляет товары заранее, затем составляется ТЗ, и описываются жесткие методы приёмки, а в ТЗ прописываются жесткие сроки окончания, которые никто не в состоянии выполнить. Например: выполнить ремонт в помещении площадью 2000 кв. м с демонтажем пола, потолка и заново установить их, при этом срок указывается 48 часов. Или изготовление портала какого-нибудь муниципалитета за 1 день с наполнением его контентом и сопряжением, например, со СМЭВ. Этот метод вполне законен (не противоречит требованиям 94 ФЗ), но очень рискованный, т.к. часто фирмы однодневки берутся выполнять работу за такие сжатые сроки за небольшие деньги. При этом судебные тяжбы могут длиться годами, ни к чему не приводя в итоге.

Третий вариант — создание акционерных обществ, 100% акций которых принадлежат муниципалитету или госкомпании. При этом за деньги муниципалитета создаётся большой уставной капитал, а прибыль муниципалитет может получить в виде дивидендов. После того, как такое акционерное общество создано, можно уже через него осуществлять достаточно крупные и сложные проекты, т.к. тут не нужно следовать 94 ФЗ. Например, так работает ОАО «Наш дом Приморье», где 100% акций принадлежат администрации Приморского края. При этом ОАО «Наш дом Приморье» владеет землёй под игорную зону, ей принадлежат две пятизвёздочные гостиницы во Владивостоке: Hyatt Regency Vladivostok — Golden Horn и Hyatt Burny Vladivostok. Это вариант более сложный, но и более продуктивный, т.к. нет спешки, и можно спокойно выбирать подрядчика и не торопить проектировщиков, строителей и т.д. Такое решение оправдано для крупных проектов.

Четвёртый вариант — это принятие специальных законов, которые позволяют не выполнять в полном объёме требования 94 ФЗ. Например «закон об АТЭС». В рамках него генподрядчики строительства объектов выбирались указами Президента. Мост на о. Русский строил Мостовик (г. Омск), кампус ДВФУ на о. Русском строил Крокус (г. Москва).

Пожалуй, это все сравнительно честные способы обхода требований 94 ФЗ.

UPD. Был ещё один сравнительно честный способ, практикуемый в 2010-2011 годах, но потом сошедший на нет.
Изначально в техническом задании прописывались характеристики оборудования, и делились на 2 или 3 примерно равные части по количеству и по стоимости оборудования. Одна часть описывала всем хорошо известное оборудование, а другая часть описывала оборудование, которого в природе не существует и вряд ли за 2-3 месяца торгов появится. Это называется: «А не мог бы ты добыть то, чего не может быть?». Естественно, что те, кто был не в курсе, дико недоумевали, и в торгах не участвовали. Те, кто был в курсе, подавали заявку, и выигрывали конкурс. После того, как обжаловать никто не стал, спокойно поставляли то оборудование, которое было описано в первой части, а по второй части происходило частичное расторжение госконтрката в силу того, что невозможно такое оборудование поставить. Деньги получали только за первую часть оборудования, но именно из-за него весь процесс и затевался. Сейчас таким способом практически не пользуются.
Вполне возможно существуют другие сравнительно честные способы обхода ограничений требований законодательства о госзакупок, т.к. граждане у нас изобретательные, особенно в денежных вопросах.

Полезные ссылки про госзакупки и немножко заключения

Про историю и предложения по госзакупкам можно почитать статью «В ожидании третьей реформы госзакупок», там история чуть подробней расписана, но выводы даны чисто юридически-бухгалтерские, которые к реальным практикам мало применимы, т.к. не учитывают нюансы в деталях. А в деталях как раз самое интересное и заключается.
Текст закона о госзакупках.
После прочтения текущей статьи полезно почитать оригинал самого закона, чтобы лучше разобраться в вопросе.
Текст типичных воплей по поводу распилов и откатов.
Также полезно ознакомиться после прочтения текущей статьи, т.к. тогда проще будет фильтровать дезинформацию и видеть объективную картину происходящего.
Считаю необходимым напомнить, что некоторые «рукопожатные борцы с коррупцией и откатами» предлагают отменить закон о госзакупках. В переводе на понятный язык это означает возвращение к тому кошмару, что творился до 2006 года, только в гораздо больших масштабах, т.к. программы государственного финансирования стали масштабней, да и фирм-однодневок уже насоздавали за это время с большим запасом под себя предлагающие это личности…
Поэтому единственным разумным вариантом на текущий момент является признание того, что существующее законодательство со своей начальной задачей справилось, но необходимо идти дальше и постепенно вносить в него изменения, касающиеся качества и ответственности. Попутно необходимо вносить давно назревшие изменения в бюджетное законодательство.
P.S. Сейчас на дворе сентябрь 2012. С отпусков вышло большинство граждан, в том числе сотрудников муниципалитетов и госпредприятий, а также депутатов, министров и их замов. До конца финансового года осталось 3 месяца. В этом году уже вряд ли законодательство будет другим, поэтому сейчас пойдёт большая волна госзакупок различных уровней и к декабрю рунет заполнится огромным количеством сообщений о том, как всё плохо, появятся разоблачительные статьи «рукопожатных». И вся история может повторится через год и через два, если сейчас не внести изменения в законодательство о гозакупках и бюджетное законодательство, учитывающее те направления, которые существующее законодательство регулирует не очень удачным образом.

Автор: w7062c