В 2009 году решили поставить федеральный эксперимент по переводу закупок в цифровую форму. Это для открытости, чтобы активисты и конкуренты могли подавать друг на друга жалобы в ФАС и другие контролирующие органы, а ещё чтобы больше поставщиков приходило на торги, что тоже способствует снижению уровня коррупции.
Эксперимент сначала провели на Москве, благо закупки города больше, чем у нескольких субъектов Федерации. По некоторым позициям они вообще сопоставимы с общероссийскими.
Те, кто помнит 2010 год в Москве: у нас тут уже было цифровое общество. В регионах тогда не верили не то что в ЭЦП, а даже в оплату товаров картой. Причём не с доставкой, а просто в магазине. Именно это стало главной проблемой эксперимента: поставщики просто «не дружили» с компьютерами. Скажите спасибо, что у них (это по большинству — заводы) хотя бы Интернет был.
Параллельно обкатывалась другая идея: сделать площадку для публикации информации о торгах и просто объявлять, что происходит в бумажных процедурах. Это то, чем сейчас стал сайт Госзакупок (ЕИС): на нём содержится вся информация о предстоящей процедуре.
Как вы понимаете, эксперимент был успешен, и мы (будучи одной из трёх площадок, которые запустились тогда) в полной мере ощутили всю специфику на себе.
Но, прежде чем рассказывать дальше про историю цифрового мира, надо коснуться самих процедур. Дело вот в чём: госзаказчик формирует план закупок и план-график закупок в начале года, публикует его, а потом осваивает деньги этого плана весь год. Затраты разбиты по статьям, и сколько в статье лежит, столько и надо потратить, иначе останется излишек средств, и на этот излишек «порежут» план на следующий год. План-график для детсада, например, выглядит так: столько-то мы потратим на закупку продуктов, столько-то — на канцтовары, столько-то — на работы. Большая часть предприятий старается кластеризовать закупки в одну статью вроде «Расходники и одноразовая обувь»: это даёт возможность перекладывать деньги из расходников в обувь и наоборот. Перераспределять между статьями нельзя (точнее, можно, но это настолько сложная процедура, что нельзя). С точки зрения контроля расходов, чем детальнее, тем понятнее, на что потрачены деньги.
100 % совпадения, чего хотят и что получилось в реальности, нет, потому что 10–15 % процедур может не состояться (на закупку никто не пришёл, выигравший поставщик отказался от контракта и т. п.).
Понятно, что есть форс-мажоры, и законом предусматриваются случаи срочных закупок. На самом деле на такие закупки можно выделять требуемый объём финансов в рамках выделенных средств и затем уже вносить его в планы в день заключения контракта (если это закупка у единственного поставщика).
Но, какой бы план ни составлялся, всегда есть ситуации, когда нужно что-то закупить здесь и сейчас. Например, при ликвидации последствий стихийных бедствий. Палатки, обогреватели, продукты питания на такой случай не выйдет запланировать.
Так вот, в параллельной ветке эксперимента предполагалось, что сайт госзакупок будет в виде информационной базы данных по этим планам, чтобы было известно, кто, что и когда собирается закупать.
Наша ветка была смелая для того времени: не только информировала о закупках, но и проводила их.
Техническая возможность и понимание по закону были только в отношении аукциона (это одна из процедур — не самая простая, но очень распространённая из-за гибкости и относительной простоты подготовки документации). Точнее, редукциона: участники последовательно снижают НМЦК (начальную максимальную цену контракта) на исполнение ТЗ.
Реализовать можно было быстро. Краеугольный камень процедуры — прозрачность и экономия средств. Понимаем, на что тратимся, и понимаем, по какой цене. Есть чёткий критерий выбора без оценки непонятных факторов, для которых на тот момент не было точных алгоритмов. Например, «аналогичный опыт работы» очень тяжело автоматизировать.
В аукционе — три основные сущности: техзадание, НМЦК, предложения поставщиков.
В крупных компаниях старались реже проводить аукционы, потому что хотели застраховаться от «левых» участников. Обычно в стратегических отраслях, в нефтегазе: там «залётный» участник всегда означает риск. Привлечение поставщика без личной уверенности — это авария. А одна авария на магистральном трубопроводе — потом полстраны будет с этим разбираться. Поэтому их процедуры были неаукционные.
Через пару лет все проводившиеся аукционы стали играться на площадках в цифровом виде, а вот конкурсы, запросы котировок и запросы предложений оставались на бумаге. Курс был взят на то, чтобы все закупки сделать электронными: с 1 января 2019 г. все процедуры перешли в электронный вид за редким исключением (закупки заказчиков, расположенных на территории иностранных государств, и запросы котировок по ЧС).
Экономия обеспечивается конкурентностью. С конкуренцией было нездорово. Реальная конкуренция в закупках — это 3–4 поставщика. Но не стоит упрекать только заказчика. Многих поставщиков пугал электронный формат (в 2013-м, 2014-м, даже в 2015-м надо было убеждать этих людей): надо было аккредитоваться на площадке, получить электронную подпись, внести обеспечение, обучить сотрудника, чтобы он организовал процесс участия в торгах и подготовке всех необходимых документов.
Ещё особенность тогдашней редакции — долгая оплата. Ты выиграл, заключил, поставил, потом ты долго мучаешься и спустя очень длительное время получаешь деньги. Процесс растягивался неприлично, на месяцы.
Потом внесли правки по 44-ФЗ, сроки оплаты установили не более 30 дней. Но для кого-то и 30 дней ждать долго, поэтому начали развивать ещё один инструмент — факторинг. Это когда фактор (в частности, банк) перечисляет поставщику сразу все деньги, а потом ждёт уже платежа от заказчика. За это поставщик платит некоторую комиссию, но зато с отсрочкой платежа нет никаких проблем.
Сейчас тоже многие придираются на стадии актов. В общем, часто бывало так, что добросовестный поставщик выигрывал 1–2 процедуры, исполнил свои обязательства и со скандалом выбивал деньги. Потом говорил, что это сложно и неприкольно, и что он привык к тому, что его дело – привезти и поменять товар на деньги. Многие говорили, что они не коллекторы по госорганам и не хотят ими быть. Это многих отпугивало и отпугивает до сих пор.
Была сложность с применением требований законодательства о закупках как по 44-ФЗ, так и по 223-ФЗ: мы проводили много мероприятий, ездили по регионам. Если в Москве — ещё в курсе, то в Калуге, во Владимире, в Рязани ничего не знали ни о сайте госзакупок, ни о процедурах. По местным меркам, есть крупный бизнес, например, большое производство молочной продукции. Мы им говорим: попробуйте поучаствовать в муниципальных закупках (муниципалитеты их района закупаются тоже на площадке; это не сравнить с федеральным масштабом закупок, конечно, но прилично). А там сейчас поставщик из соседнего города. Мы: заходите, конкурируйте, все были бы довольны, местный бизнес зарабатывает, власть обеспечивает нужды. Все счастливы. По факту — люди решают махнуть рукой и говорят, что ну его, в компьютере разбираться.
Тысячи людей сломались на электронной подписи. Понимание про электронную подпись входило в умы очень тяжело. Особенно про аналог собственноручной подписи, что это закреплено в законе. Мысль поставить подпись с помощью флешки парализовала умы. Вот как 200 лет назад палец прикладывали — это был понятный интерфейс. Сейчас то же самое с touch-id делаем. А тогда люди возмущались всем подряд. Например, что подпись действительна один год: «Это ж моя подпись! Она за год не изменится!» Или что подпись нельзя доверять другому, потому что это вещь строгой отчётности. Она в сейфе должна храниться. И должна соблюдаться конфиденциальность подписи. По факту гендир часто давал её сотруднику. Из-за этого всякое случалось. Пусть нечасто, но всё же. Например, уволился вместе с подписью сотрудник и ещё два месяца ею подписывал. Директор в одном случае даже на удостоверяющий центр в суд подать хотел, но ему провели понятную аналогию про печать организации, и он вроде понял.
Раньше надо было самостоятельно устанавливать ПО, а затем так же самостоятельно устанавливать сертификат ЭП. Получалось дольше, чем сегодня, и сложнее. Нужен был админ. Это сегодня носитель со всеми установочными файлами втыкается, и всё само ставится на Win-ПК. Тогда это был шаманский танец.
Электронная подпись с автоматической установкой появилась в 2014-м, распространилась в 2015-м. Кстати, это разработка нашего УЦ.
До этого ещё вирусы на ЭП разносили. Мы сделали встроенный антивирус. Ещё сделали так, что теперь для удобства всю необходимую документацию можно хранить на флешке вместе с ЭП. Ещё была проблема с ПО, необходимым для работы с ЭП, лицензия была на рабочее место, и человек был прикован к офису. Мы обошли это встраиваемой в ЭП лицензией, и торговаться можно хоть на пляже.
Развитие шло туго, проблемы сохранялись. Движений много, шума много, площадки и новые платформы открывались. Постоянно формировалась идея о полном переводе всех процедур в электронный вид. 44-ФЗ и 223-ФЗ правились постоянно.
А потом вдруг решили уйти от бумаги раз и навсегда. Нельзя сказать, что было всё хорошо: в законах при внесении изменений много копий было сломано, правок вносилось беспорядочно. Суетились очень долго, движение началось только в начале 2017 года, — когда сменили курирующий орган. 31 декабря были внесены масштабные правки. Дальше поставили сроки, как и в каком формате реализовать нововведения. Попутно всплыли вопросы в части финансирования деятельности площадок. Для 44-ФЗ тариф был когда-то, потом опять вернулись к тарифам: с кого брать, в каком размере, фиксированный размер или в процентах, со всех или с победителя. Вопросов было много. На почти все ответы были здравые: тот же тариф, например, взимать только с победителя.
Ветка по участию малого бизнеса в закупках стала отдельной веткой страданий.
Вообще такие активности носят регулярный характер. Периодически появляется мощная идея, под эту идею начинают клепать нормативные правовые акты. Сначала были инновации, потом — импортозамещение. В рамках импортозамещения надо было согласовать на межгосударственном уровне именно признание электронных подписей, созданных иностранными УЦ (например, Беларусь и другие друзья из СНГ). С РБ вышло просто: у них один удостоверяющий центр государственный, зоопарка нет. Белорусские поставщики могут у нас участвовать — подписи признаются и там и там. Казахстан с единым УЦ открестился — до сих пор не решён вопрос о признании казахской подписи. Их попросили внести страховой взнос на деятельность УЦ. Они: но он же государственный, как, вы нашему государству не доверяете? Качели продолжаются. Армения хотела проще: вообще предлагала по электронной почте подтверждать. Киргизы были дружелюбно настроены, говорят: приезжайте к нам в Бишкек, открывайте УЦ, будем с подписью.
В 2018 г. Минфин начал все эти вопросы закрывать. В 2016-м, 2017-м, даже в 2015 году было промежуточное состояние. Развивался только ЕИС: раньше был сайт госзакупок, просто доска объявлений по закупкам — по всем площадкам и по бумаге. У курирующего органа возникла идея, что ЕИС и так всё про всех знает, подключён ко всем госсистемам, хотели создать на его базе одну госплощадку. Заказчики — там, закупки — там, мол, торговалку приделаем и поставщиков заведём — и всё будет супер. Как раз в этот момент ЕИС лёг на 15 дней в январе (лёг, именно лёг, а не по регламенту, а регламентных работ у них больше 120 дней в году). То есть 80 % заказчиков не смогли опубликовать план-график. Это стало доводом в пользу того, что если бы госплощадка легла с конкурсами, то повеселилась бы вся страна. Если сейчас одна площадка ляжет — есть ещё варианты, останется семь целых.
Была создана площадка для закупок в рамках гостайны в результате грозных политических событий. Хотели сохранить электронный формат и закрыть доступ, поэтому придумали закрытую площадку. Были идеи внедрения второй закрытой площадки, чтобы конкуренция была по закупкам с гостайной. Но потом от неё тоже отказались. Закупки по гостайне — они очень дорогие в денежном выражении, но самих закрытых процедур не очень много по количеству. Это ограниченное количество очень дорогих закупок. Много закупок ракет быть не может. А до этого на обычных площадках всплывали разные интересные штуки. Был скандал интересный с тем, что на одной из площадок всплыла закупка по ремонту оборудования для подлодки. Если иностранцы прочитали — лавочку можно сворачивать.
Мы сейчас на последней стадии переноса всех процедур в электронный вид. С этого года электронные процедуры стали обязательными. С января 2019-го нельзя стартовать ни одну бумажную процедуру.
С этого момента для аккредитации на площадке поставщику нужна будет регистрация в ЕИС: с 1 января они должны зарегистрироваться в ней. Все, кто будет аккредитован на площадке до 1 января 2019 года и у кого аккредитация действует в течение 2019 года, должны будут до 31 декабря 2019 г. пройти регистрацию в ЕИС, им просто дали на это год. Тем, у кого аккредитация истекает до 1 января 2019 г., и они захотят аккредитоваться на площадке с 1 января 2019 г., придется сначала пройти регистрацию в ЕИС. А площадка прекращает вести реестр аккредитованных на ней участников с 1 января 2020 г.
А, да, и ещё очень много кто из поставщиков воспринимает нашу площадку как госфилиал.
Все претензии адресуют площадке. Единственное — малый бизнес ещё у дверей не караулят в ногу стрелять за долг. И то хорошо.
Но оно всё движется, движется. Скоро у нас будет город-сад. Но это неточно.
Ссылки:
- Экосистема цифрового мира закупок (чтобы воровали меньше)
- Электронная подпись для участия в закупках
- Для чего нужны закупки, и как это выглядит с точки зрения ИТ
- Модель атак: где в основном злоупотребляют на конкурсных закупках и как с этим борются
- Какие бывают процедуры закупок (простыми словами)
Автор: Korneev_N
