За последний год в России были проведены два аукциона по продаже лицензий на использование спектров радиочастот. Оба аукциона организованы Роскомнадзором на торговой платформе ЗАО «Сбербанк-АСТ» и стали первым рыночным механизмом распределения спектра частот (до этого, решение принималось на основании конкурса). Первый из двух аукционов состоялся 29 сентября 2015 года, собрав выручку примерно в шесть раз превышавшую начальную стоимость лотов. При этом 10 лицензий в диапазонах 1710-1785 МГц и 1805-1880 МГц были распределены между четырьмя компаниями – МТС, МегаФон, ВымпелКом и T2 Мобайл. Следующий аукцион за спектр частот 2570-2595 МГц и 2595-2620 МГц прошел в феврале 2016 года и собрал выручку всего на 40% превышающую начальную стоимость лотов, что существенно меньше, чем в сентябрьском аукционе. В чем же причина такой разницы в выручке аукциона?
Несмотря на то, что журнал аукциона с подробными действиями участников на сайте Роскомнадзора найти не удалось, анализ открытых источников информации позволяет выдвинуть гипотезу о неэффективности выбранной схемы проведения аукциона и слабой конкуренции.
Для начала рассмотрим первый аукцион. В нем все лицензии можно отнести к одной из трех групп: четыре лицензии юго-запада России (Карачаево-Черкессия, Ставропольский край, Северная Осетия и Дагестан), четыре лицензии центральной России (Пермский край и Коми-Пермяцкий округ, Самарская область, Оренбургская область) и две лицензии восточной России (Бурятия, Амурская область). Такая классификация удобна, так как ценность лотов для большинства телеком компаний зависит помимо прочих факторов от географического положения, а также соседства областей соответствующих лотам. Так, например, компании обычно ценят лоты соседних Дагестана и Ставропольского края выше, чем несмежных Дагестана и Пермского края. Причиной этому может быть множество факторов, например то, что имея лицензии соседних областей, компаниям проще решить проблему интерференции сигнала и использовать более высокую скорость передачи данных. Следовательно, получение лицензий соседних областей создает для телеком компаний дополнительную ценность. То есть, если ценность лицензии каждой из областей в отдельности, скажем 1 млн. рублей, то ценность двух смежных областей выше, чем 2 млн. рублей (т.е., лицензии в этом случае взамодополняющие, или комплементарные).
Тем не менее, выбранная схема проведения аукциона не позволяет участникам выразить эту дополнительную ценность посредством бида. Действительно, аукцион устроен так, что каждый лот разыгрывается независимо от других лотов, и невозможно, скажем, заявить высокий бид сразу на пару областей, соответствующих в нашем примере Дагестану и Ставропольскому краю, и низкий бид на каждую из этих областей в отдельности. Такое ограничение создает дополнительные риски для телеком компании: участник аукциона, бизнес-план которого состоит в том, чтобы развернуть сеть в каком-то конкретном регионе, как, например, Северный Кавказ, должен заявлять высокий бид на каждую из областей региона. При этом, проиграв единственный лот, например, Ставропольского края, бизнес-план уже может стать невыполнимым и, как следствие, ценность уже приобретенных лотов соседних областей этого региона для данного участника падает. Такие риски обычно приводят к попыткам игроков манипулировать аукционом и, как следствие, к низкой эффективности рынка.
Взглянем теперь на результат сентябрьского аукциона. Мы видим, что МТС, выиграв в Пермском крае (включая Коми-Пермяцкий округ) и Оренбургской области, наиболее заинтересован в частотах центральной России. При этом логично предположить, что МТС активно боролся за лицензию Самарской области, хотя и не получил ее. В пользу этого предположения свидетельствует тот факт, что итоговая ставка для Самарской области почти в 10 раз выше начальной, что свидетельствует об интенсивной конкурентной борьбе за эту область. Кроме того, МТС уже владеет лицензией в соседней Оренбургской области и получение комплементарной лицензии Самарской области добавило бы ценности уже выигранному МТС лоту. Заметим также, что итоговая стоимость лота Ориенбургской области примерно в восемь раз выше начальной, в то время как, стоимость лицензии Пермского края всего в четыре раза выше начальной стоимости. Это косвенно подтверждает предположение, что соседние Самарская и Ориенбургская области действительно имеют более высокую ценность и вызвали наиболее ожесточенную борьбу за лицензию, чем изолированный Пермский край. Aналогично, повышение начальной цены в других несмежных регионах, таких как Бурятия и Амурская области, было примерно в четыре раза.
Похожая ситуация и в юго-западной группе: здесь, наибольшее увеличение начальной цены лота испытал Ставропольский край, доставшись ВымпелКому. Можно предположить, что в этом случае борьба за лицензию этого края велась с МегаФоном, выигравшем лицензии в двух соседних областях (Дагестан и Карачаево-Черкессии).
Взглянем теперь на результаты второго аукциона, прошедшем в феврале 2016 года. МТС выиграв федеральный лот, не принимал участия в остальной части аукциона, что само по себе уменьшает конкуренцию, оставляя только двух крупных игроков. Из протокола заседания комиссии по проведению аукциона об итогах рассмотрения заявок следует, что за большую часть лотов борьба велась только между этими двумя игроками. Очевидно, что, имея опыт первого аукциона, самим игрокам для избегания вышеописанных рисков, выгоднее договориться о том, кому достается какая область и заявлять соответствующие биды. Это приведет к тому, что каждый получит часть спектра в соседних друг с другом областях, что позволит реализовать дополнительную ценность выигранных лотов за счет получения комплементарных лицензий и, кроме того, избавит от необходимости значительно повышать начальную цену лота. Теперь, взглянув на результаты аукциона, мы видим, что из 40 регионов, которые получил МегаФон 35, действительно, образуют единый кластер, в котором каждая из выигранных областей соседствует с другой выигранной этим игроком областью (исключение составляют Ингушетия и Северная Осетия, затем Ростовская, Белгородская и Орловская области). Хотя нет никаких реальных свидетельств сговора, вызывает удивление тот факт, что в этом аукционе мы не видим такой же борьбы между Мегафоном и ВымпелКомом, как та, что была за Ставропольский край в сентябрьском аукционе (и которая помешала МегаФону заполучить единый кластер из Карачаево-Черкессии, Ставропольского края и Дагестана).
Таким образом, помимо малого числа участников, проблему низкой выручки мог усугубить неэффективный механизм аукциона, не позволяющий участникам полностью «выразить» свой бизнес план посредством соответствующих бидов за группы областей, вместо каждой отдельной области. Это могло привести к сговору или просто к координации действий участников друг с другом в процессе аукциона и в результате к значительному падению выручки аукциона.
Описанная проблема может быть относительно легко решена Роскомнадзором (или, вернее, Министерством связи и массовых коммуникаций) посредством изменения механизма аукциона. Например, взглянув на опыт таких стран, как США, Великобритания или Швейцария, уже давно распределяющих частоты посредством аукциона, можно было бы использовать комбинаторную схему аукциона, как, например, ту, использующуюся Федеральной Комиссией по Связи, США (FCC). В этом комбинаторном аукционе, участники рынка имеют возможность наиболее полно выразить свой бизнес план посредством произвольного бида. Например, Мегафон мог бы заявить, что оценивает лицензии сразу трех областей Карачаево-Черкессии, Ставропольского края и Дагестана в 1500 млн. рублей и каждой из этих областей в отдельсности в 300 млн. рублей. Это значительно снизило бы риски и облегчило телеком компаниям участие в аукционе. Лицензии затем распределяются оптимальным образом, максимизирую общественное благосостояние, что при отсутствии манипулирования рынком игроками ведет к эффективному исходу. Различные модификации такого комбинаторного механизма гарантируют отсутствие создания коалиций участников, а также минимизируют возможность манипулирования рынком. Это зачастую делает их стандартным механизмом проведения частотных аукционов в других европейских и североамериканских странах.
Автор — докторант Университета Цюриха, Дмитрий Моор
P.S. На обращение в Министерство связи и массовых коммуникаций с предложением по улучшению механизма аукциона был получен ответ, о том, что определенные детали, такие как перспективность каждого диапазона, а также уровень развития и объем уже имеющегося оборудования не были учтены в ходе анализа, но в целом изложенный подход по комбинаторному механизму носит конструктивный характер и будет рассмотрен в дальнейшем при проведении подобного рода торгов. По мнению автора, многие детали действительно были опущены в данном анализе, но сделано это, скорее, из-за желания проиллюстрировать проблему в «первом приближении». Дополнительные детали делают природу подобных аукционов еще более комбинаторной и, как следствие, еще больше мотивируют смену механизма частотных аукционов.
Автор: dmitrymoor5
